中美BIT谈判：或扫除紫光收购美光障碍

导语：中美BIT达成后，双方企业在对外投资时，除了被明确列出的负面清单之外的一切领域，都享受与本国企业同样便利的国民待遇。

　　经济观察报 记者 孙琦子 作为随同中国国家主席习近平一起出访美国的企业之一，紫光集团在急切地期待着此次访问能够带来的成果。因为，其中的一些成果，可能会直接决定这家高科技企业正在进行的一项价值超过200亿美元的商业收购能否顺利推进。

　　9月25日，接近紫光集团的一位人士对经济观察报透露说，“紫光集团想收购美国芯片制造商美光集团，对方企业很积极，但是美国政府不积极，因为美光集团除了做芯片之外还涉及到一些高端技术。”

　　上述接近紫光集团的人士说，“对于中美投资协定紫光集团也在关注，这次习近平主席访美紫光也去了好几个人，等他们回来之后会商量对中美双边投资协定的看法。”

　　9月23日，在西雅图出席中美企业家座谈会时，习近平表示，中美双方正在推进双边投资协定谈判。协定将在更大程度上放松中美市场准入限制，建立更加开放透明的市场规则。而中国也正在实施新一轮高水平对外开放，努力构建开放型经济新体制，推进外商投资管理体制改革，大幅减少外资准入限制，加大知识产权保护。

　　此时，距离中美双边投资协定(Bilateral　Investment　Treaty，即BIT)谈判正式启动已经过去七年。这场意义不亚于“第二次入世谈判”的中美双边投资协定谈判，旨在以具有法律约束力的协定，为中美两国投资者相互保护对方在两国直接投资财产与利益的安全。简单而言，中美BIT达成后，双方企业在对外投资时，除了被明确列出的负面清单之外的一切领域，都享受与本国企业同样便利的国民待遇。

　　2015年9月21日，在习近平正式出访美国前一天，中国商务部部长高虎城同时在《今日美国》(USA　To-day)和中国《人民日报》发文指出，从1979年到2014年，两个世界大国之间贸易额，已经从当初的不足25亿美元增长到5551亿美元，是建交时的近227倍。预计2024年双边贸易额有望超过1万亿美元。高虎城评价说，这也是中国经济与世界经济日益融合的缩影。

　　但中美两国经济的进一步融合在最近几年间出现了罅隙。自2008年6月，中美在第四次战略经济对话中正式启动双边投资条约谈判以来，两个经济大国之间的BIT谈判走走停停，一路波折。

　　2015年9月22日，中国国家主席习近平带着包括阿里巴巴[微博]、京东、紫光集团等企业在内的诸多新生的商业力量再次向大洋彼岸出发。

　　负面清单

　　从企业界来看，似乎美国的企业更着急一些。2015年9月14日，94位美国大企业的CEO联名上书，用一封对奥巴马和习近平的公开信呼吁：“坚定地支持两国尽快缔结具有实质意义、高标准的《双边投资协定》。在中美两国关系的诸多议题中，一个高标准的《双边投资协定》——其中明晰列明为中美两国投资者提供平等待遇并包含较短的负面清单——是立即能对中美两国经济带来实际影响的重要项目之一。”

　　对这些美国企业来说，他们迫切地希望中国的市场能够尽快开放，尤其在那些他们占有优势的领域：金融、电信、能源，这些领域的中国市场利润丰厚，尤其在当前的经济形势下也没有受到太多经济周期的影响。

　　对于中国企业而言，他们希望中美达成协议的急切心理，一点也不比美国人差。在两国进行谈判的过去几年里，中国企业在美国的多宗收购或投资被美国以种种理由叫停。

　　2007年，华为联手私募股权投资公司贝恩资本竞购网络公司3Com　Corp.，贝恩资本占股80%。3Com同意了这笔价值22亿美元的交易，但六个月后，美国海外投资委员会(Committee　on　Foreign　Investment)表示要阻止该交易，理由是对中国企业影响3Com的运营表达出安全方面的担忧。后来贝恩资本退出，该交易夭折。2010年5月，华为达成了一笔以200万美元收购服务器技术公司3Leaf　Systems的交易。由于交易规模小，通常不会受到监管机构的审查。五角大楼在交易结束后得知此消息，并要求美国海外投资委员会展开事后调查。华为反对调查，但没有成功，最终放弃收购。此后华为对摩托罗拉[微博]、2Wire的收购也由于类似原因宣告失败。2015年7月，紫光集团希望以230亿美元收购美国芯片制造商美光科技，也因为美国安全审查上的障碍没有获批。

　　9月25日，一位接近紫光集团高层人士对经济观察报说，现在去美国收购企业不是想去就能去的，需要发改委、商务部、外汇管理局三方的批准，很多企业拿到审批就需要一年时间。紫光集团上一次收购展讯美国方面的审批只用了2个月，因为芯片在美国来说已经是夕阳产业，不算什么高科技产业，所以审批比较快。但是涉及到高技术的，比如美光，就会受到美国政府的审查。

　　该人士说，如果中美投资协定达成，对双方企业都会有利。对紫光集团来说，一个很重要的好处是赴美收购国内的审批手续可以简化。除了审批手续简化、时间缩短以外，BIT还可以让双方企业投资的渠道变得更通畅，与国际接轨也变得更顺利。

　　事实上，最近几年间，中美双方一直在为BIT的达成而努力。一个证明是，2013年的中美战略与经济对话决定以准入前国民待遇和负面清单为基础展开谈判，此后谈判进入实质阶段。次年，双方开始了正式文本谈判。

　　负面清单，是指一国在引进外资的过程中以清单形式公开列明某些与国民待遇不符的管理措施。负面清单的做法，最早由美国、加拿大和墨西哥在1992年签订的北美自贸协定中引入。2014年，中美确定以准入前国民待遇和负面清单为谈判基础后，以2014年版本的上海自贸区负面清单为载体，中方负面贸易清单进行了自主削减。

　　但美国企业界期望的显然更多，美中贸易全国委员会上海首席代表彭捷宁(Jacob　Parker)对经济观察报说，“中方是否能对负面清单做大胆的修改，将是中美投资协定谈判这次习近平访美期间能否取得突破的关键。”彭捷宁(Jacob　Parker)透露，他所看到的美国方面拿出的所有负面清单中，都不超过27条。

　　负面清单越简化，意味着中国企业赴美投资的禁区就越少。不过，美国开出的看起来简化的负面清单，并没能让中国企业看到一路绿灯。

　　2015年4月18日，在美国首都华盛顿的世界银行[微博]总部，中国财政部部长楼继伟2015年国际货币基金组织[微博]和世界银行春季年会期间对媒体表示，美方在负面清单中列举了关键基础设施、重要技术、国家安全三项，但对此均不作定义；并且在中方在美投资、经营的任何阶段，美国行政当局都有权中止项目，产生的成本由投资人负责。这样的提法增加了中国在美投资的不确定性，中方对此感到不舒服。

　　2015年7月10日，在第六轮中美战略与经济对话期间，财政部副部长朱光耀对外说，“对美方而言，中方需要美方进一步澄清美国的安全审查制度，明确哪些领域是美国国家安全涵盖的范围；对中方而言，挑战更为艰巨，涉及到整个投资体制的根本性变革，即从目前实行的正面清单转变为负面清单的方式。”

　　博弈和妥协

　　如果从1979年中美两国建交算起，两个大国为建立起一个双方具有国民待遇的投资经贸关系，已经努力了整整36年。

　　1979年7月，中美在北京签署为期3年的中美贸易协定，规定双方互享最惠国待遇；1980年10月30日，两国签订了《关于投资保险和投资保证的鼓励投资的协议及有关问题的换文》。

　　中美双边投资协定(即BIT)在上世纪80年代就开始酝酿。2006年9月，中美BIT成为双方经济战略对话的一个组成部分，2008年6月在第四次中美经济战略对话过程中正式启动。不过，随后发生全球金融危机，给中美各自经济和企业都带来巨大影响。

　　随着中国经济实力的提升，中国对外直接投资开始成为一个新的趋势，尤其是对美国的投资。据美国商务部发布的数据，2013年中国对美直接投资达80.23亿美元，2009年至2013年的复合年均增长率达41.54%，增速居全球之首，不过总额只有200多亿美元，占美国吸收外资总额的0.5%~0.7%。按照美国经济分析局的统计，2013年美国在中国的直接投资超过615.3亿美元。美国在海外的资产总额超过20万亿美元，它在中国的资产总额超过其3%，也就是美国在中国的投资总额为6000亿美元。中美双向投资发展迅速，但是矛盾和摩擦也日益增多，双方都需要通过制度性的保证来鼓励、促进和保护本国投资等的对方国家企业的利益。

　　自1982年与瑞典签订第一个双边投资协定开始，中国已经累计签署了150多个双边投资协定。美国自1982　年与巴拿马签订第一个双边投资协定开始已经签订了近50个BIT。中国社科院世界经济与政治研究所的2013年所做的一份研究报告称，现行的2012年美国BIT范本构建了对投资者进行高水平保护的投资规则，并对美国在对外投资中面临的新问题，如金融服务、国有企业、环境与劳工、仲裁裁决的上诉机制、领海等方面进行了调整和补充，而这部分内容是中国的BIT文本中所没有的。中国的BIT文本中关于准入前国民待遇、最惠国待遇及业绩要求，是美国BIT文本中所没有的。

　　文本的差异也体现着诉求的差异，差异的核心集中在市场准入的负面清单上。2015年6月，经过十八轮谈判，中美双方第一次交换负面清单。中国的负面清单上有超过100项，美国的清单上有20多项。“不过这也可以理解，毕竟两国的发展水平并不一致。”中国人民大学国际货币研究所执行所长贲圣林表示。

　　2015年6月，中美双方首次交换了负面清单出价。9月16日，距离习近平出访美国前一周，美国贸易代表办公室发言人对外透露，中美双方“在华盛顿谈判时双方交换了调整后的负面清单出价”。

　　美中贸易全国委员会上海首席代表彭捷宁觉得，美国的底线在于尽可能短的负面清单和尽可能少的行业保护，但是中国也需要用一份短的负面清单来显示诚意。彭捷宁说，“BIT需要商界尽早支持才能取得成功，中国需要减少对于外商合资的限制来激励美国的商业界，并且通过实质性的缩减负面清单以向美国国会展示出对BIT认真的态度。”

　　在贲圣林看来，资本项下完全自由流动是中国必须守住的底线。贲圣林说，“完全自由的前提是国内的金融市场足够稳健，金融市场的参与主体足够理性，监管部门的管理能力、风控能力也要足够强大，这样才能支撑全球化的人民币(6.3737, 0.0000, 0.00%)和全球化的金融资产的大幅流动。目前我们的能力还是有欠缺，不能盲目开放。”

　　但是从中美双方过去释放的信号来看，与BIT达成后重大的战略意义相比，底线之上的部分都有谈判的空间。中国国际投资促进会副会长姚文萍表示：“中美企业双边投资的问题，有一些源于相互不了解，有些源于法律上没有取得一致性，双方投资都有互相融合的问题。所以投资协定是一个平台，可以让企业寻找到解决问题的出路，保障双方的经济利益。”

　　被谈判改变的

　　尽管一路艰难，而且距离最终成果的达成尚有距离，但中美之间的BIT谈判给双方带来改变正在不断发生。

　　面对美国BIT文本的负面清单规定，中国也开始尝试负面清单管理。2013年9月29日，上海自贸区正式挂牌。自贸区内将对负面清单的管理模式进行试点，当时的负面清单上有190多项内容，此后负面清单的内容不断减少。事实上，这不仅有利于美国投资者，对于改革中国国内自身的投资环境也是一种推进。有一点在中国国内似乎已经达成共识：通过进一步扩大开放促动国内改革。当年加入WTO[微博]如此，如今和美国的BIT谈判也是如此。

　　2014年12月28日，中国全国人民代表大会常务委员会授权国务院广东、天津、福建和上海的自由贸易扩展区域暂时调整有关法律规定。2015年9月召开的中央全面深化改革领导小组第十六次会议审议通过《关于实行市场准入负面清单制度的意见》，首次明确我国将从2018年起正式实行全国统一的市场准入负面清单制度。

　　另外一项改革是国有企业。在康纳尔大学2010年的一份中美双边投资协定的研究报告中，阐述了美国对中国国有企业的顾虑。在美方看来，中国的国有企业享受着高额的政府补贴，并且不是市场化运作，如果在美国投资，和美国企业在市场上的竞争将是不公平的。

　　据一位接近“三桶油”的能源界人士透露，近年来三桶油在美国几乎无法拿到项目或者直接参与投资，只能做间接投资人。几个美国能源项目方回绝三桶油的投资时表示，如果中国的国有企业参与投资，这个项目将无法在美国获批。这也解释了为什么近年来对美国的投资者，近80%都是中国的民营资本。这些看得并不完全客观，不过，这也会促动中国国有企业自身的改革。

　　但在中国BIT谈判中，美国对负面清单做出怎样的修订也极为关键。事实上，最近几年间，在美国投资受阻的不仅仅是国有企业。据接近紫光集团的人士透露，紫光集团正在进行的对美国芯片制造商美光集团的收购，最近就明显不太顺利，美国政府不积极，因为美光集团除了做芯片之外还涉及到一些高端技术。

　　在习近平此次出访美国的两个月前，今年7月中旬，紫光集团计划以230亿美元全盘收购美国内存生产商美光科技公司(Micron　Technolo-gy　Inc.,　MU)。如果双方达成交易，这将是最大一桩中国企业收购美国公司的交易。美光科技公司是美国硕果仅存的动态随机存储器(DRAM)制造商。该公司在DRAM市场上的占有率仅次于三星[微博]电子 (Samsung　Elec-tronics　Co。)。

　　在过去几年间，紫光集团明显在加大对美国高科技方面的投资和收购。紫光集团在美国的直接投资主要是在美属海岛上有注册公司，间接投资包括2013年以17.8亿美元收购芯片制造商展讯。


　　中国人民大学国际关系学院教授王义桅预期这次习近平访美最大的成果之一，将会是中美BIT谈判取得突破。他说，美方希望进一步撬动中国，更多进入中国市场。而中国企业希望，美国放开高技术产业投资，允许高技术企业并购。同时，基于国有企业进入美国市场遇到的种种限制，希望美国不要以意识形态为理由来看待中国投资。

　　中国投资促进会副会长姚文萍说，中美投资协定中方企业的核心诉求就是减少和消除投资美国的障碍。障碍包括各个方面，政治、经济和法律上的障碍有许多。有一些是相互不了解，有些事法律上没有取得一致性。双方投资都有互相融合的问题。所以投资协定是一个平台，可以让企业寻找到解决问题的出路。

　　在姚文萍看来，中美双边投资协定是个框架，在这个框架下包括了很多内容，司法解释和各种章节的解释，这些解释就是两国沟通和交流的桥梁。

　　王义桅认为，中美双边投资协定的战略意义不仅仅是双边投资提升那么简单：“一旦BIT谈成，双方对彼此实体经济的投资都会增加，那么中美的利益就会深度绑在一起。此外，作为世界第一大和第二大经济体，中美之间达成的投资协定将会对世界投资规则有决定性的影响意义，会对其它国家产生溢出效应。中美携手制定规则，也会对世界格局产生重大影响。”